domingo, 3 de noviembre de 2013

Sobre la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana

Este post se aparta bastante de la temática habitual del blog. Trata sobre una cuestión que probablemente importe poco a los que (aún) se pasan por aquí, pero es una cuestión a mí me ocupa y me preocupa. Así que aviso de qué va esto (el título de la entrada ya es una pista): la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana (LOGFPV).

Voy a intentar escribir todo esto sin mirar ninguno de los textos legales a los que haré referencia hoy. Por agilidad y por no aburrir demasiado. Toco de oído, pues.

La Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) establece, en el marco del artículo 149.1.18º de la Constitución, las bases del régimen estatutario de los empleados públicos. Esto significa que contiene una serie de preceptos que constituyen el núcleo de la regulación de la Función Pública (permitidme que lo escriba con mayúsculas, aunque hoy en día sea política y seguramente ortográficamente incorrecto), núcleo de obligado cumplimiento en todo el Estado pero que puede ser desarrollado por el propio Estado, en el exclusivo ámbito de su Administración, y por las Comunidades Autónomas en el propio respectivo.

Se dice que el EBEP es una norma asimétrica: sus aspectos básicos descienden a cuestiones que podrían entenderse como parte de la potestad de autoorganización de las Administraciones públicas (como el régimen de permisos y licencias) con rango de mínimos, mínimos que inicialmente pusieron el listón tan alto que nadie protestó. Quiero decir que no levantaría ampollas, al menos entre los empleados públicos, una norma que con carácter básico reconoce (por primera vez que yo sepa) el derecho a percibir dos pagas extras anuales que incluyan la totalidad de las retribuciones básicas y las complementarias del puesto de trabajo, o que establece el número mínimo de días de vacaciones (por poner dos ejemplos simplones) y en muchos casos por encima de lo que estaba regulado de manera uniforme, aunque no básica, por todas las Administraciones públicas (AAPP). Y además permitía que cada AAPP añadiera las mejoras que considerara oportunas en lo que a condiciones de trabajo se refiere (salvo cuestiones salariales, cuyo límite máximo global lo establece anualmente la Ley de Presupuestos Generales del Estado; no era mi intención hacer tantas salvedades, no creo que esto lo lea mucha gente, pero si lo lee algún experto creo que son necesarias). En otras materias fundamentales y que en mi opinión requieren una mínima uniformidad en todas las AAPP, como las situaciones administrativas (más) o régimen disciplinario (menos) deja amplio margen de desarrollo a las Comunidades Autónomas (CCAA). Para acabar de esbozar el panorama general, determinados preceptos básicos entraron en vigor transcurrida la vacatio legis del EBEP, mientras que otros lo harían cuando por las CCAA se dictara la normativa de desarrollo correspondiente.

A fecha de hoy, salvo error u omisión, las únicas leyes de desarrollo del EBEP dictadas por las CCAA son la Ley 10/2010, de 9 de julio, de Ordenación y Gestión de la Función Pública Valenciana, la Ley 4/2011, de 10 de marzo, de Empleo Público de Castilla-La Mancha, y como rara avis, la Ley 3/2007, publicada sólo unos días después al EBEP, por lo que no lo desarrollaba inicialmente (la tramitación fue paralela) y sigue ajustándose a lo básico de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública, aunque su posterior modificación por Ley 9/2012 si debió tener en cuenta el EBEP.

En estas líneas voy a ceñirme a la ley valenciana, la LOGFPV, que puede presumir de ser la primera norma autonómica de desarrollo del EBEP, con lo todo lo bueno y todo lo malo que tiene eso de ser los primeros en algo.

La pregunta es ¿por qué los primeros? Y no es fácil la respuesta. Y se me ocurren varias razones por las que resulta difícil entender las prisas valencianas en desarrollar el EBEP. Por ejemplo, la peculiar configuración del empleo público de la Generalitat (valenciana). La ya derogada Ley 10/1985, de 31 de julio, de la Función Pública Valenciana y sus sucesivos textos refundidos mostraban una Administración en la que inicialmente los cuerpos de funcionarios no existían, y posteriormente nacieron unos pocos como algo raro.

Acabo de hacer una pausa y me ha dado por pensar para qué escribo esto, si la cagada ya está hecha y arreglarla, si es que se puede, requerirá tantos años como los que hicieron falta para que el experimento de la Ley 10/1985 (Administración sin cuerpos) fuese lo suficientemente estable para funcionar. Porque yo creo que al final funcionaba, en un equilibrio inestable, pero equilibrio a fin de cuentas. Pero lo que yo crea sobre la difunta Ley de la Función Pública Valenciana es otra cuestión.

Bien, el caso o la cosa es que una Administración sin cuerpos, en la que únicamente se hablaba de puestos de trabajo de administración general, especial y laborales (perdón, y eventuales, claro) tuvo que ir organizándose en colectivos (rebaños), distinguiéndose unos por las funciones para cuyo desempeño fue seleccionado el personal (las de los puestos de administración general: participación en la producción de actos administrativos) y otros, aunque teóricamente estaban destinados también para facilitar la producción de actos administrativos, en realidad se caracterizaban bien por la titulación exigida en el acceso (ingenierías varias, Arquitectura, Psicología...) bien por propio contenido de las pruebas selectivas, que limitaba el desarrollo profesional de los seleccionados a los puestos de trabajo reservados para el colectivo. Por decirlo de alguna forma, los colectivos eran algo parecido a los cuerpos, pero mucho mas difusos tanto en cuanto a la identificación de sus integrantes (simplemente intuida) y a su creación: no por ley, sino por una sencilla resolución administrativa no publicada ni notificada. El concepto de colectivo pretendía ser un dato instrumental pero iba mucho más allá, como ya habréis sospechado.

A este gazpacho debemos añadir la inicial laboralización de la Administración, con su origen en la Ley 30/1984 y a la que puso fin la Sentencia del Tribunal Constitucional 99/1987, tras la cual los gestores del Estado y de las CCAA tuvieron que ordenar nuevamente sus relaciones de puestos de trabajo (RPTs) a través de lo que coloquialmente se llamó "funcionarización". Este término no existe en el diccionario de la RAE, pero podría definirse como "acción o conjunto de acciones cuyo fin es convertir un contratado laboral de la Administración en funcionario de carrera". El Estado optó por la modalidad concurso-oposición con cupo restringido, una version ultra-light de lo que es o era el acceso por turno libre, mientras que la Generalitat (valenciana), a través de la Ley 1/1996, de cuyo nombre completo soy incapaz de acordarme (algo así como de adaptación del régimen jurídico del personal la naturaleza de los puestos que ocupa) estableció una innovadora modalidad de forma de acceso a la condición de funcionario que fue ni más ni menos el curso selectivo con evaluación continuada. El modelo estuvo a punto de acabar en el Tribunal Constitucional, y sospecho que no llegó a ese punto por el hecho de que el PP acababa de llegar al Gobierno de España cuando el PP también gobernaba en la Generalitat (valenciana). El invento tuvo tanto éxito que fue copiado por unos y otros, y por supuesto volvió a incluirse en la LOGFPV a pesar de que poco antes fue declarado inconstitucional con ocasión de una modificación de la ley de la función pública asturiana. El resultado de la funcionarización en la Generalitat (valenciana) fue el nombramiento de funcionarios de carrera de administración general (de fácil identificación) y de administración especial sin identificar el colectivo al que pertenecían. Esto reventó un poco la estructura, pero no supuso gran obstáculo por ello al tratarse de una Administración relativamente pequeña en la que todos se conocían y sabían de dónde venía cada cual. De hecho, desde que culminó la primera funcionarización en 1999 hasta la fecha no se ha intentado solucionar el problema, por lo que probablemente no lo fuera.

Desde 1985 hasta 2010 los puestos de trabajo se fueron configurando a medida de las necesidades de la Administración de la Generalitat (valenciana), de los acuerdos suscritos con los sindicatos y de los fallos de las sentencias de lo contencioso-administrativo. Se aprendió mucho, algunas cosas elementales, otras no tanto, y otra vez en mi opinión, en lo que a RPTs se refiere, en los últimos años pocas veces la Generalitat (valenciana) tuvo que acatar fallos que exigieran adaptaciones del sistema. Alguna cosa hubo, sí, pero explicarla aquí y ahora costaría más que el interés que pueda tener. La cuestión es que funciones y requisitos de puestos singularizados y no singularizados fueron perfilándose de manera que las retribuciones se adaptaron a su contenido, en cuanto a requerimientos de preparación, dedicación, responsabilidad, experiencia y dificultad técnica. El detalle de las funciones de los puestos llegó, en casos, a ser muy exhaustivo; y los requisitos de acceso, definidos a través de colectivos, adecuándose a las exigencias de formación de quienes debían desempeñarlos.

A estas alturas del post supongo que alguno se preguntará qué tiene que ver todo esto con la LOGFPV y cuándo empezaremos a entrar en materia. Dadme algo de cuartelillo.

El EBEP contiene muchas cuestiones nuevas y desarrollables que permiten configurar un nuevo modelo de Función Pública, aunque no tantas como proponía el famoso informe de 2005 de la conocida como "comisión de expertos": el directivo público profesional, la evaluación del desempeño y la carrera profesional horizontal (por ejemplo). Y luego otras que quizá no pretendían tener mayor relevancia pero que en el caso de la Generalitat (valenciana) eran cruciales. Me refiero concretamente a la organización de los funcionarios en grupos, subgrupos, cuerpos, escalas y agrupaciones profesionales funcionariales. Me explico: si bien en la mayoría de las AAPP el personal pertenecía a cuerpos y escalas, en la Administración de la Generalitat (valenciana) no (salvo esos pocos cuerpos de los que os he hablado más arriba y que se salían del planteamiento general). Porque los cuerpos tenían su origen, en su mayoría, en normas anteriores a la Constitución, y la Ley 30/1984 lo único que hizo fue poner algo de orden en el ámbito de la Administración General del Estado. Pero NO con carácter básico. Sin embargo, el EBEP es básico en lo referente a la pertenencia de los funcionarios a cuerpos, escalas y agrupaciones profesionales funcionariales. Quizá sin medir las consecuencias que pudiera tener en AAPP como la valenciana. O sí. Ni idea.

Si leemos en diagonal la LOGFPV, veremos que introduce pocas novedades. El directivo público profesional queda bastante pobre, y la evaluación del desempeño no se regula, se deja su desarrollo a la aprobación de posteriores normas reglamentarias. En la práctica, la entrada en vigor de la LOGFPV no supuso ningún cambio importante, aparte del derivado del desconcierto de los gestores, que no entendían como era posible que se derogara la anterior normativa y sin embargo se siguiera aplicando.

Por fin llegó el primer desarrollo reglamentario: el Decreto 56/2013, sobre el procedimiento de clasificación de puestos de trabajo y aprobación de las RPTs. Y unos meses después, el 17 de septiembre de 2013, la primera RPT en la que se definían los puestos de trabajo haciendo referencia los grupos y subgrupos del EBEP y a cuerpos, escalas y agrupaciones profesionales funcionariales en lugar de a administración general, especial y a colectivos de titulación o funcionales. Y aquí se abren varios melones. Los requisitos deben reconducirse a cuerpos, escalas y agrupaciones profesionales funcionariales, con restricciones que antes no existían y que requieren un proceso de análisis que no fue demasiado transparente. Las funciones también se definen de nuevo en la mayoría de los casos por remisión a las de los respectivos cuerpos, escalas o agrupaciones profesionales funcionariales. Y los anexos de la LOGFPV las definen en ocasiones de forma excesivamente genérica. En lo que se refiere a los funcionarios (y la mayoría de los laborales), deben integrarse en esos cuerpos, escalas o agrupaciones profesionales funcionariales, pero no siempre cuentan con las titulaciones exigidas para acceder a los mismos, lo que nos conduce a una serie de normas a veces algo oscuras e incluso contradictorias recogidas en las disposiciones adicionales de la LOGFPV. Algo que me intriga particularmente es como se determinan las funciones de un puesto susceptible de ser desempeñado por funcionarios de más de un cuerpo o escala, cuando se definen como "las propias del cuerpo o escala al que esté adscrito". Quiero decir, si los requisitos de acceso a un puesto son pertenecer a la escala de Trabajo Social, o a la de Educación Social, o al cuerpo de Psicología, y las funciones de unos y otros son distintas, ¿qué se espera del ocupante del puesto? ¿Que las desarrolle todas, aunque sólo pertenezca a un cuerpo o escala, o que las funciones del puesto sean las del cuerpo al que pertenece quien lo desempeña? Nos encontramos ante un rompecabezas de difícil (no imposible) encaje cuya finalidad es que cada funcionario o trabajador continúe haciendo lo mismo que venía haciendo con anterioridad y por el mismo precio. Esto es una simplificación, lo reconozco, pero también es mi percepción.

Entonces, si la LOGFPV supone para la Función Pública valenciana un giro de 360º (sí, de 360º) ¿para qué tanta prisa por ser los primeros?

No sé si continuará esto.

1 comentario:

Probes11 dijo...

Me han parecido muy interesantes tus reflexiones, de gran ayuda para mí que desconocía todo lo relativo a la historia previa de esta Ley.
Muchas gracias
Saludos
Jose L.